黄山 | 走向开放:中国重返国际货币基金组织的历程

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［摘要］国际货币基金组织是中国恢复联合国合法席位后最晚复入的联合国专门机构，也是首个进入的世界主要经济组织。中国重返该组织的历程可分为三个阶段：第一阶段，由于无意利用国际金融组织贷款及国际货币基金组织不愿先驱逐台湾当局再展开谈判，中国在同该组织接触两次后搁置了重返进程。第二阶段，中国实行大规模引进计划，破除“外无外债”的观念；虽然对遵守国际货币基金组织若干规则仍存顾虑，但在国际商业贷款不足的情况下，为了拓展大规模引进计划的资金来源，决心重返该组织并开始谨慎准备。第三阶段，严重的财政赤字和外汇赤字导致中国急需国际货币基金组织用于帮助成员国恢复国际收支平衡的贷款；凭借“让小搏大”策略，中国成功推动代表权谈判迅速完成，于1980年4月17日重返该组织。为现代化建设筹集充足资金是中国决心重返国际货币基金组织并加速行动的根本动力，利用外资思想的逐步解放及同美国等发达资本主义国家关系的大幅改善则提供了必要的内外部环境。

［关键词］国际货币基金组织；大规模引进计划；利用外资；改革开放



［作者简介］黄山，博士研究生，北京大学历史学系。

国际货币基金组织（以下简称基金组织）、世界银行集团（以下简称世界银行）和世界贸易组织及其前身关税与贸易总协定，是在全球经济治理中起到支柱作用的多边机构。基金组织于1945年12月正式成立，主要职能是制定、实施国际金融和货币事务中的行为准则及向成员国提供资金融通。该组织不仅在国际经济体系中扮演着重要角色，其特殊性还在于成为基金组织成员是加入世界银行的先决条件。因此，加入基金组织可视为一个国家融入国际经济体系的首要步骤。中国于1971年恢复联合国合法席位后就开始研究在基金组织中的代表权问题，并从1973年同基金组织有了直接接触。然而，直到1980年中国政府才最终恢复在基金组织中的代表权，打开中国融入国际经济体系的大门。

为什么中国重返基金组织的历程经过长时间的延宕？又是什么原因促成中国在1980年实现这一目标？虽然重返基金组织被普遍视为中国对外开放和利用外资方面的一大突破，但目前学界对新中国与基金组织关系的研究主要集中于中国重返基金组织后的时段，对重返基金组织历程的研究较为薄弱。基金组织的机构史和有关研究虽简要概括了中国重返基金组织的历程，但仅将其作为新中国与基金组织关系的背景介绍，缺乏对中国政策背景与行为动机的考察。中国重返基金组织不仅是基金组织机构史上的一件大事，更是中国改革开放的一个关键节点。考察这一历史事件，不仅有利于理解中国对国际金融组织和国际经济体系的态度演变，更有助于阐释中国走向对外开放的历史进程，也可为当前中国主导建立的国际金融机构的发展提供历史借鉴。基金组织此前已解密了大量有关中国与基金组织关系的原始档案，2024年又新公开了一批中国重返基金组织过程的资料与内部记录。在这些档案资料的基础上，本文将综合利用相关史料，细致梳理中国重返基金组织的历程并特别关注中国政府的立场变化和行为动机，尝试对重返该组织的历程做阶段性划分，力求结合中国走向对外开放的政策背景揭示其背后的逻辑演变。

重返联合国后的两次接触与主动搁置（1973—1977年）

1971年10月25日，第26届联合国大会通过2758号决议，恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利。基金组织是联合国的专门机构之一，因此基金组织和中国政府都开始研究中国的会籍问题。根据与联合国之间的协议，基金组织可以自行决定会籍问题，无须直接执行联合国的有关决定。基金组织会籍问题有两种类型：一是成员国资格问题，二是代表权问题。中国是基金组织创始成员国，因此，会籍问题只涉及代表权问题，即应由中华人民共和国政府还是台湾当局代表中国席位这一问题。

在基金组织内部，负责决定代表权问题的是执行董事会（以下简称执董会）。中国重返联合国后，基金组织内部模拟了执董会投票决定中国席位代表权可能出现的情况，基金组织管理层倾向于保留台湾当局的代表权，而且台湾当局仍在履行对基金组织的义务，很难找到理由将其驱逐。同时期，中国政府也开始研究相关问题。1972年，中国政府在中国银行下属的国际金融研究所内成立了一个“联合国小组”，开始研究中国在基金组织和世界银行中的代表权问题。

1973年9月24日，中国启动了自重返联合国以来同基金组织的首次官方往来。中国以外交部部长姬鹏飞的名义向基金组织发出电报，强调中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，敦促基金组织“把蒋介石集团的代表驱逐出去，从而使联合国第二十六届大会通过的决议得到认真贯彻执行”。这封电文实质性地开启了中国重返基金组织的历程。在接到电报后不久，基金组织执董会迅速授权基金组织总裁约翰·维特芬同中国政府展开非正式的秘密接触。11月2日，基金组织副总裁威廉·戴尔和世界银行下属国际复兴开发银行的副行长丹尼斯·里基特一同在联合国非正式地秘密会晤了中国常驻联合国代表团官员王俊生，并联合向中国政府递交了一份电文，询问中国政府对加入基金组织和世界银行的正式立场，并对继续接触表示出积极态度。

在基金组织内部，许多国家积极响应姬鹏飞的电文。在1973年的基金组织年会上，阿尔及利亚代表表示：“欢迎并支持中华人民共和国的倡议，即正式要求基金组织和世界银行集团在其各自领域内遵守联合国大会第二十六届会议关于中国在国际机构中代表权之决议的文字和精神”。在10月29日的执董会会议上，北欧五国也发表声明，敦促基金组织执行联合国2758号决议，并提交了一份驱逐台湾当局的决议草案。他们主张，在驱逐台湾当局的代表后，应由中华人民共和国政府决定是否希望继续保留中国在基金组织中的成员国资格，并表示他们将欢迎中国保留成员国资格。

虽然局势朝着有利于中国的方向发展，但此时中国政府对重返基金组织尚有所顾虑。1974年6月，财政部和外交部向中央提交了一份报告，建议不加入基金组织和世界银行。政治方面，两部门认为，中国席位在基金组织和世界银行中分别只拥有1.68%和2.83%的投票权，即使重返两个组织，中国能获得的影响力也非常有限。经济方面，报告称基金组织的协议条款与社会主义货币制度相矛盾，进入基金组织将使中国的外汇汇率和外汇管理受限。此外，由于中国有不借用外债的做法，将不会向两组织借款，但仍需支付其配额和股份，这只会徒增财政负担而无实质利益。中国政府没有回复两个组织联合递交的电文，主动搁置了重返基金组织的进程。

1976年5月，基金组织宣布将出售2500万盎司黄金，并以成员国最初缴纳黄金时的35SDR/盎司的官方价格出售给成员国，成员国可以更高的市场价格转售这些黄金获益。在这些黄金中，中国席位将分到470708盎司（约等于14.64吨）。这引起了中国对基金组织的关注，恢复基金组织席位问题被重新列入中国政府的议事日程。

1976年10月，中国人民银行行长陈希愈致电基金组织总裁，开启了中国同基金组织的第二次接触。陈希愈的电文重申了1973年姬鹏飞电文的内容，要求基金组织立即将“蒋帮的代表”驱逐出去。在此基础上，电文首次申明了中国政府对中国席位在基金组织中的资产和权益的立场，主张“只有作为中华人民共和国国家银行的中国人民银行才有合法权利处理中国的配额以及其他所有在国际货币基金组织中的资产和权益”，要求基金组织“必须承担保持上述配额及其他所有资产和权益完好无损的责任”。

对于如何回复陈希愈的电文，亦即如何处理中国代表权问题，基金组织内部出现了两种思路：以管理层为代表的一派主张先保留台湾当局的代表权，待中国政府表明其立场后，再同其展开谈判；以北欧五国为代表的一派主张按照中国政府的要求，先驱逐台湾当局的代表，再谈判解决代表权问题。1976年10月底，基金组织总裁起草了复电草稿，主要强调组织成员国的“资产、权利不能与义务分离”，要求中国政府明确表态是否会履行《国际货币基金组织协定》（以下简称《协定》）所规定的义务。12月初，在讨论这一草稿的执董会会议上，北欧五国发表了旨在支持中国政府的声明，要求先将台湾当局代表驱逐，再同中国政府展开接触。他们甚至提出，如果执董会无法在合理的期限内做出这样的决定，那么他们将考虑把此案提交给理事会解决。最终，基金组织总裁起草的复电以微弱优势通过。

针对代表权的争议又引起了黄金出售问题的分歧：一是基金组织出售给中国席位的黄金应该给中国政府还是台湾当局，二是在中国代表权问题解决之前，是否应该向中国席位出售黄金份额。1976年12月，基金组织法律部起草了一份备忘录，在详细分析了所涉法律问题后，备忘录主张基金组织不应冻结向中国席位出售的黄金份额，而应按计划将其分配给目前代表中国席位的台湾当局。但是，基金组织总裁并没有采纳这份备忘录的建议。1977年1月，执董会两次开会讨论向中国席位出售黄金问题。在同月10日的会议上，基金组织总裁提出，在基金组织正同中国政府展开接触的情况下，建议不把中国列入目前的黄金出售计划，除非到4月1日中国政府还没有表示希望在基金组织中获得代表权。这一动议表明基金组织总裁将中国代表权问题视作一个政治问题，而非法律问题，他虽然在声明中多次引用了法律部起草的备忘录，但实质上拒绝了其政策建议，意在为等待中国政府表态希望获得代表权争取时间。最终，总裁的动议获得执董会批准。由于中国政府于3月5日回复了基金组织的函件，并于31日同基金组织官员会面，执董会又两次推迟了向中国席位出售黄金。

1977年3月5日，陈希愈复电基金组织总裁，指定中国常驻联合国代表团为双方直接接触的渠道。31日，基金组织亚洲部主任敦辛同中国常驻联合国代表团参赞周楠会晤。双方围绕中国代表权与中国席位在基金组织内的资产（主要是黄金分配）两个问题充分交换了意见：对于代表权，中方仍坚持“先驱逐再谈判”方案。敦辛则回应，基金组织没有义务遵守联合国决议；按照基金组织规则，如果先驱逐台湾当局代表，再由中国政府决定是否愿意加入基金组织，可能导致中国成员国资格终止，需要重新申请加入。在资产问题上，周楠再次强调中国政府在基金组织中的所有资产和权益都属于中华人民共和国政府。敦辛则提出，基金组织对中国政府所提及的“资产”拥有无限制的所有权，且基金组织向成员国出售黄金不是分配资产，因此不涉及中国政府的任何“资产”问题。这一根本性的立场分歧使中国政府放弃了同基金组织进一步接触，重返基金组织的议程被再次搁置。

自1973年姬鹏飞致电基金组织至此，可视为中国重返基金组织历程的第一阶段。这一阶段，中国政府无意利用国际金融组织资本借贷这一核心职能，而且担忧增加经济负担。虽然黄金分配的现实利益曾一度引起中国政府的关注，但整体而言，中国政府此时仍将国际金融组织视作政治斗争场域而非经济合作平台。由此，台湾问题成为这一阶段中国政府的首要关切，先驱逐台湾当局、再谈判解决代表权问题亦被中国政府视作不可动摇的先决条件。在基金组织不愿直接执行联合国2758号决议的情况下，中国政府遂两度选择搁置重返议题。

对外开放背景下的重返决策与幕后准备（1978—1979年）

粉碎“四人帮”以后，经济议题在党和政府工作中的重要性日益凸显。1977年8月召开的中共十一大重申党的根本任务是要在20世纪内把中国建设成为现代化的社会主义强国。为了实现这一宏伟目标，中国启动了从国外大规模引进技术设备的计划（以下简称大规模引进计划），并在短时间内迅速扩大其规模。同年7月，中共中央政治局听取国家计划委员会《关于引进新技术和进口成套设备规划的请示报告》，报告提出“今后八年……再进口一批成套设备、单机和技术专利，总额为六十五亿美元”；1978年9月，“中央决定，今后十年的引进规模可以考虑增加到八百亿美元”。

大规模引进计划为中国重启重返基金组织进程埋下了伏笔。在思想层面，大规模引进计划本身就是对片面强调自力更生观念的重大突破，有助于推动经济政策进一步解绑。在现实层面，要实现大规模引进技术设备，需要巨额资金尤其是外汇资金，而1977年和1978年，中国外汇储备规模仅为9.52亿美元和1.67亿美元，贸易差额为3.8亿美元和-11.4亿美元。在不利用外资的情况下，大规模引进计划显然无法顺利实施。在邓小平看来，引进国际上的先进技术和设备，是中国现代化建设“发展的起点”。因此，从逻辑上讲，中国必须要利用好外资。

为了深入调查世界发达国家的发展情况，1978年，中国派出了多个高级别代表团赴国外考察，邓小平等中央领导同志亦亲自率团出访。这些考察对利用外资从两个层面实现了突破：一是思想层面，中央派出的几个出国考察团回国报告时，将充分利用外资视为这些国家和地区经济腾飞的关键动因，这极大触动了党和国家领导人的认知。在听取国务院副总理谷牧赴欧洲考察的汇报后，邓小平明确表示：“引进这件事要做，下决心向外国借点钱搞建设，要抓紧时间”。二是信息层面，在谷牧率团赴欧洲考察时，联邦德国和法国的多个地方政府及银行纷纷向中国表达提供贷款的强烈意愿。外贸部部长李强在访问联邦德国时，其总理施密特更是亲自询问中国是否愿意接受政府间贷款。赴国外代表团带回的信息促使整个中央决策层了解到对中国相当有利的国际金融形势。5月底，邓小平向胡乔木等人表示：“现在的国际条件对我们很有利，西方资本主义国家从它们自身的利益出发……愿意把钱借给我们，我们却不干，非常蠢。”可见，邓小平想利用外资的心情已十分迫切。

1978年7—9月召开的国务院务虚会正式确立了利用外资的共识。李先念在会议总结发言中指出，中国应该有魄力、有能力利用国外的先进技术、设备、资金和组织经验来加快我们的建设。在随后召开的中央工作会议上，“不少同志提议：改变过去‘既无内债、又无外债’的做法……在可能的条件下多吸收外国资金”。至此，中国利用外资、接受国际金融借贷已成为中央决策层的共识。

此时，基金组织也敏锐捕捉到中国政府很有可能改变国际金融政策。1978年10月，基金组织内部形成了一份研究中国经济新动向的长篇报告，预言中国庞大的融资需求将导致改变其之前的国际金融政策。报告称，虽然中国“在外国信贷方面一直奉行非常谨慎的政策”，但其“通过传统方式和从中国银行的外国存款所获得的外国信贷规模，将不足以满足最近宣布的资本开支计划所产生的资金需求”。报告还强调，中国经济“迄今为止最重要的变化是逐渐形成了对外部融资安排的新态度”，这自然包括对进入基金组织等国际金融组织的新态度。

在国际金融政策调整与资金需求的驱动下，中国重启了两度搁置的重返基金组织的进程。1978年9月，财政部部长张劲夫访问罗马尼亚，提及中国进入基金组织和世界银行的问题，并询问了一些相关信息。之所以会询问罗马尼亚，是因为罗马尼亚是基金组织中仅有的三个社会主义国家之一（另外两个是越南和南斯拉夫）。

1978年12月初，联合国贸易和发展会议的一名中国政府官员拜访了基金组织驻日内瓦的办公室，并提出了三个问题：一是中国在基金组织和世界银行中的代表权问题；二是中国获得这两个组织代表权“可能带来的利益，包括相对于私营金融机构而言，中国的信誉是否会因此得到提高”；三是“社会主义国家在遵守基金组织的协定及业务政策方面是否会遇到特殊困难”。针对中国政府官员的问题，基金组织表示将保证有足够的灵活性来满足社会主义国家的需要，并详细介绍了罗马尼亚、越南和南斯拉夫近期频繁使用基金组织资金的情况，以及基金组织对这些国家的经济数据予以保密的特殊做法。

基金组织的内部报告显示，这名中国政府官员此前一直是中国常驻日内瓦代表团的成员，且当时仍居住在代表团宿舍，可以推测他对基金组织的拜访和询问可能是中国政府一次谨慎的试探，反映出中国政府此时对基金组织问题的立场已经发生重要转变：首先，不再坚持“先驱逐再谈判”的先决条件，在基金组织规则框架下，这是符合中国利益的务实立场。其次，中国政府高度关注加入基金组织可能带来的经济利益，尤其是国际金融信誉的潜在提高，这明显地来自大规模对外融资的需求和利用外资政策的确立。最后，中国政府重点关注作为社会主义国家进入基金组织可能面临的特殊困难，这一方面是技术层面的现实考量，另一方面也是对加入资本主义国家主导的国际经济体系的顾虑。可能正因如此，中国政府没有立刻恢复同基金组织的直接接触，而是通过其他方式重启了重返进程。

1978年12月18日，李强在香港中华商会礼堂举行的记者招待会上宣布，为了建设“四个现代化”，中国政府准备接受外国贷款“数百亿美元”。当记者询问中国政府是否会接受基金组织和世界银行的贷款时，李强给予了明确的肯定答复。在中国政府尚未同基金组织恢复直接联系的情况下，这一表态向基金组织传递了积极的信号。同日，中共十一届三中全会在北京召开。这次会议作出把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，实行改革开放的历史性决策，为经济建设创造了良好的国内环境。1979年1月1日，中美正式建交，为中国扩大国际交往、推动改革开放创造了有利的国际环境。空前改善的国内国际环境使政府经济部门得以“放开手脚”为现代化建设筹集资金。同月，“由国家统借的首批国际商业贷款项目正式签约……自此，我国迈出了利用国外资金支持国民经济建设和社会事业发展的关键一步”，为继续探索借用国外贷款和利用外资方式创造了环境、积累了经验。

在此背景下，1979年1月，中国人民银行、财政部和外交部向国务院递交报告，建议在重返基金组织和世界银行问题上迅速采取行动，认为此时国际形势非常有利：联合国的16个机构已经驱逐了台湾当局代表，中美正式建交意味着其无法对驱逐台湾当局代表设置障碍，第三世界国家也希望中国尽快重返基金组织和世界银行。在谈判思路方面，报告建议放弃先处理中国资产问题、再讨论代表权问题的立场，改为同时谈判解决。当然，报告对重返基金组织仍存顾虑：首先，基金组织规定成员国必须要向其提交黄金和外汇储备数据，而当时中国的黄金储备数字属于绝密。其次，基金组织和世界银行会频繁向中国派出代表团，收集信息并访问全国各地。最后，缴纳配额和股份可能造成的财政负担及台湾当局代表权问题仍需解决。报告还提出派出赴国外考察团，调查其他国家在这一问题上的经验。国务院很快批准了这份报告。

决心重返基金组织后，中国开始密集对外释放积极信号。1979年1月中旬，中国银行代理总经理冯天顺率先向来访的美国国会代表团透露了上述报告的部分信息。2月，这一信息又传达给来华访问的世界银行21人非正式代表团和美国财政部前部长迈克尔·布卢门撒尔。同月26日，邓小平接受了日本共同社采访，并坦率地表示：“如果台湾问题得到解决，中国加入基金组织不会有任何障碍”。然而，他对向基金组织提交经济数据一事仍持谨慎态度，委婉地表示即使中国政府并不公开一些经济数据，但外国政府仍能了解有关中国经济的基本数据。

1979年5月，中国政府派出由中国银行研究部主任林基鑫任团长的“中国恢复国际货币基金组织和世界银行席位可行性调研团”，赴南斯拉夫和罗马尼亚两国考察。调研团详细了解了基金组织成员国的权利、义务，两组织的组织结构及其与台湾当局的关系。访问期间，罗马尼亚财政部部长和南斯拉夫人民银行行长都强烈建议中国重返两个组织，这打消了调研团对社会主义国家能否在两组织中开展工作的顾虑。经过半个多月的考察，调研团认为重返基金组织与世界银行在政治和经济上都有显著利益：不仅可以实现在联合国国际金融机构全面取代台湾当局所占席位，在国际经济战线上开辟一个有利于宣传贯彻中国对外政策的国际平台，而且还有利于拓展利用外资和技术援助的新渠道及扩大中国的商品出口。8月，中国银行会同外交部、财政部和国家统计局向国务院提交了考察报告。报告认为重返基金组织和世界银行“有利方面是主要的”，“应该积极解决恢复中国在这些国际金融机构中的席位问题”，该报告很快得到国务院批准。

在经济部门开展具体准备的同时，国内针对利用外资问题有过一次讨论。1979年3月14日，针对经济建设急于求成的现象，陈云和李先念联名致信中央，提出经济建设“前进的步子要稳”，建议对国民经济进行两三年的调整。其中，针对借用外债问题，强调“借外债必须充分考虑还本付息的支付能力，考虑国内投资能力，做到基本上循序进行”。9月，在国务院财经委员会会议上，陈云进一步将外债分为买方贷款和自由外汇贷款两种。他主张两种类型的外债都不能大量使用，因为能够使用多少买方贷款取决于“国内为它配套所需的投资数量”，而自由外汇贷款则是“数目不大的周转外汇”，“在调整时期和今后建设中只能用于……速借速还的项目”。显然，陈云在借用外债的问题上较为谨慎。10月初，省、市、自治区党委第一书记座谈会讨论了陈云9月的讲话。陈云承认“大家在经济方面的意见有很大的分歧”，“中央内部有分歧，中央与地方有分歧”。会上，许多干部赞成更加积极地利用外资。10月4日，邓小平在发言中赞同陈云关于外债类型的分析，但强调“不管哪一种，我们都要利用”，明确表示“利用外资是一个很大的政策，我认为应该坚持”，“现在研究财经问题，有一个立足点要放在充分利用、善于利用外资上”。这个发言，统一了党内关于利用外资的思想。需要指出的是，陈云并不反对借用外债和利用外资，只是认为在这一问题上要谨慎，他表示：“现在谁也不反对借外债”，“外资还要不要？外国技术还要不要？一定要，而且还要充分利用”。

1978年，因国内经济建设存在急于求成的心态，导致技术设备引进项目一拥而上。当年，中国同十几个国家和地区签订了1230多个项目，项目成交额高达78亿美元，合同数量和金额比新中国成立以来的总和还要多。不仅如此，当时进口成套设备的支付方式也“改变‘四三’方案时期延期付款的支付方式，全部用现汇支付”。庞大且急迫的外汇需求使外汇收支失衡，给国家财政带来了很大困难。然而，1979年初，在同外国银行展开具体谈判后，中央领导同志发现此前对借用国外商业贷款看得过于简单，能够落实的贷款数量实际远远少于预期。对此，李先念感叹：“对用贷款看得容易了。过去说借钱容易，没有那回事。”可见，中国急需开拓更多筹措资金的渠道。

除国际商业贷款外，借用国外贷款的主要渠道还有外国政府贷款和国际金融组织贷款两类。这两类贷款带有援助性质，具有偿还周期长、利率低的特点，更符合中国需求。1979年9月，谷牧专程访问日本，以争取利用日本政府向发展中国家贷放的“海外协力基金”，并基本谈妥第一年度500亿日元的贷款（约合2.3亿美元，年利3%，还款期30年），这是我国在改革开放后获得的第一笔外国政府长期低息贷款。相比于外国政府贷款，国际金融组织贷款的条件更为优惠。其中，中国最想利用的是世界银行下属国际开发协会向低收入国家提供的“软贷款”，这种贷款是无息贷款，且还款宽限期长至50年。因此，访日途中，谷牧表示：“只要条件适当，我们将接受所有友好国家的贷款，也准备参加联合国金融组织，接受世界银行等机构的贷款”。如前所述，成为基金组织成员是进入世界银行的前提。想要使用国际开发协会的“软贷款”，中国自然需要加速重返基金组织的进程，这就推动中国陆续出台相应的政策，着手解决相关问题。

经过一年的准备，中国政府主动恢复了同基金组织的直接联系。1979年12月，在美国史密森学会举办的一次讲座上，中国驻美国大使馆政务参赞曹桂生同基金组织亚洲部的吕克·德沃尔夫交谈，并告知过去6个月他在大使馆中负责处理基金组织和世界银行事务，中国政府已经决定要重返两组织。这实际是知会基金组织，意在让基金组织做好相应准备。

自1978年至1979年底，中国完成了思想解放、政策调整、信息调研及信号释放四个方面的准备工作，可视为重返基金组织历程的第二阶段。这一阶段，面对大规模引进计划造成的外汇收支失衡、建设资金短缺的困难，中国最终下定决心要重返基金组织。在此背景下，中国政府对重返基金组织的考虑转向以获取经济利益为中心，在台湾问题上采取了更为灵活务实的立场。当然，对于作为社会主义国家如何履行基金组织义务，以及向基金组织提交经济数据可能泄露国家机密，中国政府仍存在一定程度的顾虑。

紧迫财政形势下的快速谈判（1980年）

1979年，由于财政开支增多、基本建设战线拉得过长、重复建设、盲目引进等原因，造成国家财政出现较大赤字。此外，中国的国际收支也严重失衡，1979年贸易赤字达20.1亿美元，外汇赤字达9.33亿美元。1980年2月，财政部部长吴波向中央汇报财政工作，就赤字问题作了具体分析，称“现在已经不是‘有一点赤字’了，而是相当大的赤字，不是偶尔一年出现赤字，而是很有可能形成连续几年的大量赤字”。财政政策方面，中国当时仍坚持收支平衡原则，拒绝赤字财政。报告还强调，“‘赤字无害’这种观点，无论在理论上和实践上都是站不住脚的”，“建议中央重新肯定‘收支平衡，略有结余’的方针”。对此，李先念指示：“要想一切办法做文章，不消灭赤字不行”。

为了保证对现代化建设的持续投入，中国政府必须大量增加财政来源。为了弥补财政赤字，1979年国家动用财政历年节余80.4亿元，1979年和1980年向银行透支和借款90.2亿元，银行还增发人民币55.7亿元。这无疑削弱了经济部门利用国内政策工具解决困难的能力，因为财政结余和国内存款已经用无可用，大规模增发货币又有引发物价上涨的风险。国际收支方面，当年中国的外汇储备仅8.4亿美元，几乎没有平衡国际收支的能力。面对财政窘迫的困境，利用国外贷款遂成为中国解决财政问题的选择之一，而基金组织的核心职能就包括通过向成员国提供暂时性贷款以帮助其纠正国际收支失衡。《协定》第一条规定，基金组织致力于“向成员国提供暂时性普通资金，以增强其信心，使其能有机会在无需采取有损本国和国际繁荣的措施的情况下，纠正国际收支失调”。作为最重要的国际金融组织，在帮助成员国纠正国际收支失衡方面，基金组织拥有雄厚的资金和丰富的经验。因此，重返基金组织、利用基金组织贷款此时对中国来说已经是紧迫的需求。

在此背景下，中国加快了同基金组织接触的节奏，开始推动双方代表团正式会面。1980年2月16日，曹桂生在同德沃尔夫会面时表示，中国对重返基金组织已经有“强烈的意愿”，并认为下一次年会将是最合适的时机。21日，曹桂生拜访基金组织总部并会见了基金组织秘书长利奥·范霍特文。曹桂生表示，中国政府希望在秋季召开的基金组织和世界银行年会之前取得代表权。他还表示中国政府认识到基金组织的会员资格既包括权利也包括义务，虽然中国政府不希望承担由台湾当局引起的义务，但会对这些问题采取合理立场。会谈中，曹桂生积极推进中国政府代表同基金组织代表会面，他提出最好是在3月或4月安排此事，这得到了基金组织的同意。3月3日，中国驻美国大使馆告知基金组织，中方希望基金组织派出代表团访问北京。几天后，大使馆再度联系基金组织，要求安排曹桂生同基金组织负责人再次会面，以讨论基金组织代表团访华事宜。从中方与基金组织密集且主动的接触可以看出，中国政府迫切希望尽快重返基金组织，以推动从基金组织和世界银行获取金融贷款事宜。

面对中方的积极推动，基金组织组迅速准备了相关文件，研判双方即将开展的谈判。基金组织预设的主要立场包括：在谈判计算配额时及重返基金组织后，中国都必须向基金组织充分提供经济数据；中国重返基金组织后，基金组织主办的《国际金融报》对台湾地区的数据将以刊登专页的方式处理，基金组织也可能定期对台湾地区进行非正式访问；基金组织代表团访问中国时不应开展正式谈判，而要留出充分时间等待执董会解决一系列技术问题；代表权问题解决后，不应再扣留应分配给中国的黄金出售份额。

1980年3月11日，曹桂生会见了敦辛。会谈中，曹桂生明确传达了中国政府的意愿，并表示中国政府希望基金组织代表团能尽快访问北京，以讨论取得代表权有关的所有问题。他还告知中国政府将很快向基金组织发出正式邀请，希望能在3月的最后一周开始讨论，且时长不超过两周。敦辛并未直接同意中国政府的意见，只是表示基金组织愿意派出代表团，但鉴于这是双方直接对话的开端，代表团的作用将仅是解释性的，正式谈判应该留待此后的接触中处理。

1980年3月25日，敦辛率领基金组织代表团抵达中国，同以中国人民银行副行长王伟才为团长的中国代表团进行会谈。为了尽快重返基金组织，中方提出了基金组织方预设不讨论的全部问题，并直率地询问代表团是否有权代表基金组织开展正式谈判。面对中方的积极推动，基金组织方没有拘泥于此前不展开正式谈判的预设立场。因为对于基金组织来说，作为一个仅有3个社会主义成员国的国际组织，新增1个拥有9亿多人口的社会主义大国成员，这将是增强全球代表性和国际重要性的宝贵机会。因此，在基金组织总裁的支持下，基金组织代表团迅速调整了原定方案，开始同中国代表团正式谈判。

谈判中，中方采取了一种“让小搏大”的谈判策略，不再纠结于短期利益和特殊待遇，而是着眼于增加中国的长期政策影响力。一方面，在此前交涉的大部分问题上，中方主动做出让步。其一，中方认可《协定》对中国完全有效，为此无需进一步的法律措施，这意味着中国政府接受了《协定》的成员国的所有权利和义务。其二，中方承诺在规定时间内完成中国席位应该完成的回购义务，并且缴纳约为5.5亿SDR的配额款项。其三，在数据问题上，中国不再要求特殊待遇，同意提供基金组织认为必要的所有经济金融信息及统计资料。另一方面，中方也向基金组织提出了两个重要要求，即增加中国的配额和增选执董。中方表示，中国的配额自1946年以后就未再增加，当前的配额“低得令人无法接受”，而且“不能代表中国经济在世界经济中的规模”。为此，中国将正式致函基金组织总裁，要求将中国的配额增加到“与中国在世界经济中的重要性相称的数额”。此外，中国当时既没有参与选举执董，也不能直接任命执董，这对中国来说是不合适的，中国希望1980年10月召开的基金组织年会上的执董会成员选举能纠正这一不当情况。

对此，基金组织代表团也给予了积极回应。基金组织方承诺，在代表权更替后，基金组织将只与作为中国唯一代表的中华人民共和国政府保持关系。基金组织方支持由中华人民共和国获得分配出售给中国席位的黄金，并确定了购买这批黄金应付的金额。此外，基金组织代表团还同中方详细讨论确定了中国重返基金组织后的一系列技术细节，这意味着其完全突破了将这次访问仅视为一次解释性考察的立场，默认了中华人民共和国能够在短时间内成功进入基金组织。

由于谈判进度远超预期，1980年3月31日，基金组织总裁专门召开了一次秘密会议，向各位执董通报最新进展。会上，美国执董山姆·克罗斯对同中国政府快速谈判表达了异议，称“非常希望确保中国的加入过程有条不紊，不要仓促行事”。实际上，美国政府对这一问题的立场比较微妙，其并不反对中国重返基金组织，但此时中国的迫切态度出乎了美国政府的意料。当时，美国与中国建交不久，美国国会内亲台势力对美中关系极为不满，认为卡特总统出卖了长期盟友的利益，因此在美中关系方面处处掣肘卡特政府。这一情况使白宫担忧此时支持中国重返基金组织可能会激怒美国国会，进而阻挠其立法议程。27日，美国财政部部长威廉·米勒主持总统审查委员会会议讨论了这一问题。会议认为，中国加入基金组织符合美国的长远利益，因此如果中国决定要求获得代表权，美国政府应当表示支持。但是，如果中国在1980年加入基金组织，将会削弱白宫争取美国国会批准1981财年国际金融机构立法的努力，因为美国国会不愿意大量资金流向中国。会议决定尽量找到方法将中国的加入推迟到1981年，但同时强调为了不对美中关系造成不可接受的损害，美国不能积极阻止中国，即“无论中国做出何种决定，我们都将予以支持”。随后，卡特总统批准了这一决定。可见，美国虽然不希望中国迅速重返基金组织，但显然更重视维护美中关系发展的良好态势。因此，克罗斯在基金组织秘密会议上的反对并不坚定，没有起到实质性的作用。

在中方务实且灵活的谈判策略推动下，双方代表团很快结束了在北京的谈判。1980年4月1日，外交部部长黄华代表中国政府向基金组织提交正式文件，申请获得中国席位在基金组织中的代表权。4日，双方代表团团长王伟才、敦辛分别代表中国政府和基金组织签署了恢复中国在基金组织合法席位的备忘录，将双方谈判的共识确定了下来。在两份文件的基础上，基金组织执董会决定于17日审议表决中国代表权问题。

在等待最后表决期间，美国却就黄金出售问题突发责难。基金组织原定于1980年4月14日（星期一）召开执董会最后审议中国席位的黄金分配问题。按照基金组织与中国政府签订的备忘录，这批黄金将出售给中国政府。但4月11日（星期五），美国突然提出动议，要求将这批黄金出售给台湾当局。这一时机是精心挑选的，因为在周末休息的情况下，基金组织管理层和成员国根本无法充分考虑这一问题，这意味着星期一的会议将面临直接表决的情形。执董会开会前，克罗斯广泛游说了美国在基金组织中的盟友，要求他们投票支持美国的动议。在美国的拉拢下，执董会于4月14日通过了向台湾当局出售黄金的决议。在执董会开会前，中国政府分别向克罗斯和米勒表达了强烈反对，并广泛接触了基金组织成员国以说服他们反对美国的方案。但在执董会决议通过美国提案后，中国并未因此放弃或推迟重返基金组织，在此后同基金组织的交涉中，也明确表示不会因为此事表达正式抗议。

黄金出售案之所以未对中国重返基金组织造成影响，其背后原因有三个：其一，该案并不改变基金组织将与台湾当局断绝关系的安排，因此未触及中国政府的根本立场，而且在中国政府主动改善两岸关系的政策导向下，并不希望代表权的更替给台湾地区造成过大损失。早在1979年3月，时任外交部国际条法司副司长的冀朝铸就曾向一位美国银行家表示，中方担心失去基金组织代表权会影响流向台湾地区的国际投资。其二，该案保证了中国的经济利益。根据决议，台湾当局虽然可以获得分配给中国席位的黄金，但必须立即回购用于购买这些黄金的货币，同时清偿其遗留的财政义务。这意味着重返基金组织时中国政府需要缴纳的人民币付款额将大幅降低。中国政府将得到售卖黄金所得利润的60%，台湾当局则获得40%。其三，延期重返基金组织进程将使中国政府无法获得平衡国际收支的金融贷款，也无法重返世界银行，这显然于中国不利。正因如此，敦辛感受到，尽管出现了黄金出售案的波折，但中国政府仍“强烈地希望同基金组织保持良好的关系”。

黄金出售案事实上扫清了中国重返基金组织的最后一个障碍。1980年4月17日，基金组织执董会对中国代表权问题做了最后审议，几乎所有执董（包括美国）都支持由中华人民共和国政府在基金组织中代表中国。最终，执董会通过了恢复中国政府在基金组织中合法席位的决议。至此，中国终于重返基金组织，迈出融入国际经济体系的关键一步。



结语




中国重返基金组织的历程是改革开放逐渐深入的一个缩影。通过梳理中国政府决策过程及其与基金组织的来往交涉可以发现，中国重返基金组织的历程从两度搁置到重新启动，从谨慎准备到迅速解决，其背后的根本动力正是中国改革开放的决策从酝酿到启动再到逐渐深化的演变过程。质言之，改革开放是中国重返基金组织的重要前提条件，也是决定重返进程的最大变量。同时，基金组织又是加速中国改革开放进程的一个“增量”，这既是因为其提供了国际金融组织贷款这一国际商业贷款和外国政府贷款以外的第三种国外贷款形式，更是因为重返基金组织意味着中国政府拿到了融入国际经济体系的“入场券”。因此，重返基金组织的历程为进一步理解和阐释对外开放起步的过程贡献了一个重要案例。

中国重返基金组织的历程反映出改革开放与大规模引进计划之间存在密切的因果关联。一方面，改革开放的启动源于大规模引进计划资金不足。中国之所以重启重返基金组织的进程，归根结底是为了落实大规模引进计划的资金来源，保障现代化建设的持续投入。另一方面，大规模引进计划导致的财政困难客观上加速了改革开放的进程。从重返基金组织历程的第二阶段可以看出，在改革开放启动之初，中国其实一时间不能完全接受一些国际金融领域的通行规则，甚至在应不应该大规模利用外资问题上存有疑虑。在紧迫的财政困难问题面前，千方百计增加外汇成为中央决策层的普遍共识。正因如此，中国才会选择以务实灵活的方式，在最短的时间内解决代表权谈判。从此意义上讲，大规模引进计划客观上节约了中国融入国际经济体系的时间成本，加速了中国走向进一步对外开放的历史进程。

重返基金组织的历程还表明，20世纪60年代末开始调整的外交政策为改革开放的启动准备了必要的条件。在重返基金组织的全过程中，中国没有遭遇实质性的外部阻力。在中国决心重返基金组织后，解决代表权谈判的过程比较顺利，其背后有两个重要的外交因素：一是1971年中国恢复联合国合法席位的事实促使在国际组织中形成了驱逐台湾当局、恢复中国合法席位的“大势”。1973年姬鹏飞致电基金组织总裁时，联合国系统的16个下属机构，除基金组织和世界银行外，已经全部恢复了中国的合法席位。因此，无论是基金组织管理层、绝大多数成员国，还是台湾当局，都十分清楚中国政府取得在基金组织中的代表权只是时间问题。二是70年代前期，中国同美国等西方发达国家之间的关系有了根本性的改善。美国在基金组织拥有“一票否决权”，而西方发达国家拥有绝大多数的话语权，他们的态度实际上决定了中国能否获得重返基金组织的足够票数。如果没有同这些国家关系的改善，中国可能需要花费更长时间来争取执董会成员的赞成票，重返基金组织的时间有可能会推迟。

本文发表在《当代中国史研究》2025年第4期，注释从略，引用请参考原文。



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